Я познакомилась с санкциями, работая финансовым атташе французского казначейства в Москве в 2014 году. После того как Россия присоединила Крым и начала поддерживать сторонников независимости на востоке Украины, я прошла экспресс-курс по санкциям. Затем я продолжила изучать эту тему на следующем месте работы — в посольстве Франции в Бейруте. Там я следила за экономическими и финансовыми процессами в 15 странах Ближнего и Среднего Востока, включая те, что находились под санкциями США, — например, Иран, Ирак, Ливан, Сирия и Йемен. Примерно половину своего времени я проводила на месте событий, получая информацию о жизни в условиях санкций из длительных разговоров с государственными чиновниками, бизнесменами и простыми гражданами.

Я освещала события в Иране, когда в 2015 году было подписано соглашение по ядерной программе [Речь идет о соглашении от 14 июня 2015 года, заключенном в рамках Совместного всеобъемлющего плана действий (сокр. СВПД; англ. Joint Comprehensive Plan of Action, сокр. JCPOA) между Ираном и группой государств, известных как 5+1, относительно ядерной программы Ирана. Группа 5+1 состоит из США, России, КНР, Великобритании, Франции — пяти постоянных членов Совета Безопасности Организации Объединенных Наций (СБ ООН), а также Германии. (Прим. науч. ред.)]. Однако восторг от подписания этого эпохального документа вскоре сменился разочарованием. Несмотря на снятие санкций, европейские компании по-прежнему опасались возвращаться на иранский рынок: все они полагали, что США не сдержат своего слова и вскоре вновь введут ограничения против Исламской Республики. Это стало проблемой: ведь возвращение европейских компаний в Иран было главным способом убедить Тегеран в том, что он поступил правильно, подписав соглашение, и что для восстановления иранской экономики следует соблюдать его условия. Но убедить большинство западных фирм и банков вновь начать вести бизнес с Ираном оказалось невозможно.

Пример Ирана показывает, каким образом угроза американских санкций — реальная или воображаемая — становится ключевым фактором, влияющим на глобальные бизнес-стратегии. По прошествии времени можно сказать, что европейские компании утвердились в правоте своего решения не возвращаться в Тегеран: во время президентства Трампа в 2018 году США в одностороннем порядке вышли из ядерной сделки и вскоре после этого вновь ввели против Ирана тяжелейшие санкции. К тому времени я переехала в Лондон и поступила на работу в Economist Intelligence Unit [Economist Intelligence Unit — исследовательское подразделение медиакомпании The Economist Group. (Прим. пер.)], где продолжаю внимательно следить за санкциями.

Пример Ирана не является уникальным. За последнее десятилетие я на собственном опыте убедилась в том, что санкции стали играть важную роль в жизни миллионов людей и компаний по всему миру, как в странах, попавших под санкции, так и — что немаловажно — в странах, наложивших эти ограничения. И это лишь часть истории. Санкции также меняют отношения между странами и, в свою очередь, глобальную геополитику. Мало какие инструменты внешней политики оказывают столь сильное воздействие, как санкции (если такие вообще найдутся). В то же время последствия таких мер остаются малоизученными. Фактически интерес к побочным эффектам санкций проявляют только эксперты в области обороны; экономисты и политологи их в основном игнорируют.

Эта книга — не «за» и не «против» санкций. В ней не высказывается мнение, следует ли Соединенным Штатам прибегать к соответствующим действиям, когда они чувствуют угрозу своим интересам. Но если Америка хочет обеспечить долгосрочную эффективность своего, пожалуй, самого мощного экономического оружия, ей необходимо составить четкое представление о побочных эффектах санкций и о том, как они влияют на стратегии компаний, союзников и противников по всему миру.

I

Генезис санкций

1

От эмбарго к санкциям

Краткая история

Санкции стали модным трендом. В газетах регулярно обсуждается их влияние на Иран, Россию или Венесуэлу. Компании по всему миру нанимают команды юристов и специалистов по контролю, которые отслеживают, чтобы их деятельность не противоречила наложенным ограничениям. Страны, попавшие под санкции, хвастаются тем, что нашли хитроумные способы их обхода. Двадцать лет назад обыватель с трудом смог бы объяснить, что такое санкции. Сегодня большинство людей имеют базовое представление о том, как они работают: причиняют экономическую, финансовую и социальную боль стране, чтобы заставить ее изменить свое поведение.

Санкции США имеют глобальное воздействие. За последние два десятилетия Америка ввела больше санкций, чем Европейский Союз, ООН и Канада, вместе взятые [“Western Use of Targeted Sanctions Is Intensifying”, Oxford Analytica, March 30, 2021, https://dailybrief. oxan. com/Analysis/GA260544/Western-use-of-targeted-sanctions-is-intensifying.]. В настоящее время Вашингтон запустил около 70 санкционных программ, направленных против более чем 9000 физических лиц, компаний и секторов экономики практически во всех странах мира [Abigail Eineman, “Sanctions by the Numbers, the Geographic Distribution of U. S. Sanctions”, Center for a New American Security, June 15, 2020, https://www. cnas. org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers‐1.]. Одни программы направлены против негосударственных субъектов, таких как исламские террористические группировки, латиноамериканские наркокартели и сирийские полевые командиры. Другие распространяются на целые страны, такие как Венесуэла, Куба или Северная Корея. Под наибольшим давлением оказались, безусловно, Иран и Россия: в их отношении введены тысячи ограничений [Abigail Eineman, “Sanctions by the Numbers, Spotlight on Iran”, Center for a New American Security, September 15, 2020, https://www. cnas. org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers-spotlight-on-iran.].

Стремление к введению принудительных экономических мер исходит из самых высоких эшелонов американской власти: министр финансов Стивен Мнучин любил хвастаться, что посвящает санкциям половину своего рабочего времени [“Donald Trump Uses Sanctions More Keenly than Any of His Predecessors”, Economist, November 24, 2019, https://www. economist. com/united-states/2019/11/24/donald-trump-uses-sanctions-more-keenly-than-any-of-his-predecessors.]. Интересно, что Мнучин лично проводил брифинги для прессы по последним санкциям, отвечая на десятки вопросов от полчищ журналистов. Та же картина наблюдается и при администрации Байдена: новому президенту понадобилось всего три недели, чтобы подписать свои первые санкционные рекомендации в ответ на военный переворот в Мьянме [“Issuance of Executive Order ‘Blocking Property with Respect to the Situation in Burma,’ Burma-Related Designations and Designations Updates”, U. S. Treasury, February 11, 2021, https://home. treasury. gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20210211.]. Государственный секретарь Энтони Блинкен даже написал книгу о санкциях [* Antony Blinken, Ally Versus Ally: America, Europe, and the Siberian Pipeline Crisis (Westport, CT: Praeger Publishers, 1987). Эта книга упоминается автором в главе 7 настоящей книги (сноска 21). (Прим. науч. ред.)].

Увлечение США этим методом воздействия насчитывает несколько десятилетий. В 1990-х годах под американскими санкциями находилось более половины населения мира [Gary Hufbauer, “Sanctions-Happy USA”, Washington Post, July 12, 1998.]. Уже тогда некоторые беспокоились о «санкционном безумии» [Jesse Helms, “What Sanctions Epidemic? U. S. Business’ Curious Crusade”, Foreign Affairs, January/February 1999, https://www. foreignaffairs. com/articles/1999–01–01/what-sanctions-epidemic-us-business-curious-crusade.], задаваясь вопросом, не становятся ли санкции просто рефлекторной реакцией правительства, столкнувшегося с очередной проблемой. В 1998 году президент Билл Клинтон сетовал на то, что США «упиваются санкциями» [Hufbauer, “Sanctions-Happy USA”.]. Он опасался, что страна «рискует выглядеть так, будто мы хотим наказывать всех, кто с нами не согласен, и не помогать тем, кто с нами согласен» [“Presidential Documents — January 1 to June 30”, Public Papers of the Presidents of the United States, no. 01 (1998): 998, https://www. govinfo. gov/content/pkg/PPP‐1998-book1/pdf/PPP‐1998-book1. pdf.].

В последние годы эта тенденция усилилась. В 2017–2020 годах администрация Трампа ввела санкции в отношении более 3900 физических и юридических лиц — в среднем почти по четыре эпизода каждый рабочий день [Nick Wadhams and Saleha Mohsin, “Trump Set Record Sanctions Use That Biden Is Likely to Keep”, Bloomberg, December 10, 2020, https://www. bloombergquint. com/business/trump-set-record-sanctions-use-that-biden-is-likely-to-maintain.]. Для сравнения: президент Джордж Буш — младший наложил санкции на 3484 физических и юридических лица за восемь лет [“Donald Trump Uses Sanctions”, Economist.]. Безусловно, главной мишенью Трампа стал Иран: 77 раундов санкций против Тегерана при его администрации — это почти по два в месяц. Такие масштабы, впрочем, меркнут по сравнению с реакцией администрации Байдена на вторжение России на Украину в 2022 году. Всего через два месяца после начала СВО США ввели санкции в отношении примерно 1000 физических лиц, банков и компаний, связанных с Кремлем [Chad Bown, “Russia’s War on Ukraine: A Sanctions Timeline”, Peterson Institute for International Economics, accessed April 15, 2022, https://www. piie. com/blogs/realtime-economic-issues-watch/russias-war-ukraine-sanctions-timeline.].

Пусть санкции и вошли сейчас в моду, но это отнюдь не новое явление: их история прослеживается до античной Греции. В 432 году до нашей эры афинский государственный деятель Перикл ввел блокаду города Мегары после похищения трех женщин [Так называемая мегарская псефизма (др. — греч. ψηφισμα «решение») — постановление Народного собрания Афин о запрете кораблям из Мегары входить в порты городов Афинского морского союза. Указанная автором анекдотическая версия с похищением трех женщин восходит к комедии Аристофана «Ахарняне», где драматург высмеивал Перикла и его возлюбленную Аспасию: //   Но вот в Мегарах, после игр и выпивки, //   Симефу-девку молодежь похитила. //   Тогда мегарцы, горем распаленные, //   Похитили двух девок у Аспасии. //   И тут война всегреческая вспыхнула, //   Три потаскушки были ей причиною. //   И вот Перикл, как олимпиец, молнии //   И громы мечет, потрясая Грецию. // (Перевод С. Апта) // На самом деле причины появления мегарской псефизмы глубже, хотя существуют разные версии — и месть за вероломство мегарян, несколькими годами ранее предательски уничтоживших афинские гарнизоны, и ослабление конкурента (Мегара на тот момент была союзником Спарты, извечного противника Афин), и желание Перикла вернуть город на свою сторону. В любом случае эти события часто считают первыми документально подтвержденными санкциями в истории. (Прим. пер.)]. Если не считать Древнюю Грецию, то большинство историков сходятся во мнении, что первые современные санкции появились во время Наполеоновских войн в начале XIX века [* Вместе с тем в раннем Средневековье известен ряд случаев введения эмбарго под предлогом защиты соотечественников. Так, правитель Йеменского государства химьяритов Зу Нувас, принявший иудаизм в 518 году, наложил эмбарго на византийскую торговлю в ответ на жестокое обращение с евреями (Sharf A. Byzantine Jewry from Justinian to the Fourth Crusade. N. Y.: Routledge, 1971. P. 31–33). В 1494 году великий князь Иван III закрыл Ганзейский двор в Великом Новгороде в ответ на притеснения русских купцов в Ревеле и других городах. (Прим. науч. ред.)]. В 1806 году французский император Наполеон ввел эмбарго против британской торговли, пытаясь задушить экономику Великобритании [Еще до описанных событий 1806 года элементы континентальной блокады Англии со стороны России ввел император Павел I. В ответ на захват британцами датских торговых судов, которые шли в Санкт-Петербург, в 1800 году Павел издал указ: «Все суда, английской державе принадлежащие, во всех портах Нашей империи арестовать и на все конторы английские и на все капиталы, англичанам принадлежащие, наложить запрещение». Англичане тут же вернули датский караван, и через неделю указ был отменен, однако вскоре отношения России с Англией окончательно испортились, и в октябре появилось постановление «впредь до особого повеления не впущать в Россию никаких английских товаров». (Прим. пер.) Также в этом ряду следует упомянуть «эмбарго Джефферсона» — ограничение на торговлю США с остальным миром, введенное 22 декабря 1807 года и действовавшее в 1808–1809 годах и ужесточенное с принятием Конгрессом 7 марта 1809 года Акта о прекращении отношений (Non-Intercourse Act), фактически запретившего торговлю с Англией и ввоз английских товаров. Данный санкционный режим действовал до окончания англо-американской войны 1812–1815 годов и, с одной стороны, нанес экономике США большой ущерб, а с другой — позволил развить отечественное производство, что является одним из первых примеров вынужденного импортозамещения. Санкции нанесли большой ущерб английским производителям, поэтому отмена эмбарго была одним из главных условий Гентского мирного договора, заключенного между Великобританией и США 24 декабря 1814 года. Конвенция о свободной торговле между странами была заключена уже в следующем году. Подробнее см.: Heidler, David Stephen; Heidler, Jeanne T. (2004). Encyclopedia of the War of 1812. P. 390–391; Jon Latimer. 1812: War With America/ Cambridge, Massachusetts, 2007. P. 389–391. (Прим. науч. ред.)].

Континентальная блокада (как стали называть эти меры) основывалась на простом принципе. Корабли, следовавшие из Великобритании, не могли разгружать грузы и высаживать пассажиров ни в каких портах и колониях, контролируемых Францией. Связь между Великобританией и континентальной Европой, в том числе и почтовая, фактически прервалась. Неудивительно, что эмбарго привело к резкому сокращению торговли Великобритании с Европой. Однако это лишь часть истории. Британцы быстро адаптировались к условиям блокады, переориентировав торговые пути на Американский континент. На этом усилия Великобритании по смягчению последствий французского эмбарго не закончились: для обхода наполеоновской блокады англичане также потихоньку наладили контрабандные пути в Европу.

Действия Великобритании оказались успешными: несмотря на французскую блокаду, общая стоимость британского экспорта в период с 1805 по 1810 год выросла более чем на 20 % [The Editors of Encyclopaedia Britannica, “Napoleonic Wars”, Encyclopaedia Britannica, https://www. britannica. com/event/Napoleonic-Wars.]. На фоне экономического опустошения, которое принесли Европе Наполеоновские войны, это стало впечатляющим достижением. Сами того не ведая, британцы продемонстрировали, как страны, находящиеся под санкциями, приспосабливаются, чтобы избежать их или хотя бы ослабить их воздействие. Этот урок не потерял своей актуальности и по прошествии более двух столетий.

Торговое эмбарго Наполеона против Великобритании действовало шесть лет — пока французский император не понял, что оно наносит ущерб самой Франции [Имеется в виду то, что французские власти стали закрывать глаза на контрабанду там, где она была выгодна французским коммерсантам. Однако официально блокада продолжала действовать вплоть до падения режима Наполеона (апрель 1814 года). Так, согласно т. н. «Декретам Сен-Клу» 1810 года некоторые виды товаров (сырье, кофе, сахар) стало возможным ввозить во Францию, однако с уплатой огромных торговых пошлин. В то же время, по декрету Наполеона от 18 октября 1810 года, готовые изделия британского происхождения (в частности, хлопковое полотно), обнаруженные на материке, подлежали сожжению. Напротив, осознанная политика Наполеона по поддержанию режима континентальной блокады (даже в ущерб экономическим интересам союзников и соседних держав) стала одной из причин нападения на Россию в июне 1812 года и косвенной причиной краха наполеоновской империи. Показательно, что сразу после вторжения Наполеона Россия и Великобритания подписали мирный договор в Эребру (Швеция) 6 (18) июля 1812 года, и уже 12 (24) сентября 1812 года был опубликован манифест Александра I о возобновлении торговых отношений между странами. Одним из первых шагов Бурбонов после свержения Наполеона стала отмена запретов на торговлю с Англией и таможенного тарифа 1810 года (декрет от 13 апреля 1814 года). Наполеон до конца своего правления стремился к «удушению» Англии путем торговой блокады и считал любые послабления вынужденными и временными. В этом смысле фразу автора «пока французский император не понял…» следует воспринимать либо как заблуждение, либо в качестве горькой иронии. (Прим. науч. ред.)]: таможенные доходы упали, и владельцам магазинов пришлось искать поставщиков товаров, которые они привыкли получать из британских колоний, — например, кофе, какао или сахара. И снова этот урок не потерял актуальность. Санкции наносят вред не только тем, на кого они направлены: зачастую они вызывают дальнейшую реакцию и могут привести к издержкам также и для страны, которая их вводит.