В настоящее время санкции являются распространенным дипломатическим инструментом Соединенных Штатов для продвижения своих интересов. В простейшей форме современные американские санкции направлены против физических лиц: замораживаются активы этих людей в Америке. Когда такие лица включаются в перечень специально обозначенных граждан [Подразумевается список специально обозначенных граждан (Specially Designated Nationals, SDN), который составляет Управление по контролю за иностранными активами (OFAC). (Прим. пер.)], их банковские счета в США блокируются. Кроме того, им запрещается посещать Соединенные Штаты. Эти люди часто хвастаются тем, что попали под американские санкции, так как это свидетельствует об их хороших связях и влиятельности на родине.
Несмотря на шумиху в СМИ вокруг нескольких громких случаев (например, санкции против главы администрации Гонконга Кэрри Лам из-за подавления свободы слова или против президента России Владимира Путина после начала СВО на Украине), санкции против физических лиц имеют ограниченное значение. По сути, их назначение в основном символично. Люди, против которых направлены подобные действия, зачастую прекрасно понимают, что в отношениях между их родной страной и США не все в порядке. Обычно они принимают меры предосторожности, чтобы скрыть или вывести свои активы за пределы Америки, задолго до наложения санкций.
Впрочем, в упреждающих шагах зачастую нет необходимости. При наиболее распространенном сценарии адресаты санкций не имеют активов в США и не планируют туда ехать; они часто (и вполне обоснованно) опасаются, что могут столкнуться с серьезными проблемами либо на американской территории, либо после возвращения на родину. Для многих режимов-изгоев поездка в США является верным признаком того, что данный человек намерен сбежать в Америку, и поэтому с ним необходимо «разобраться». Как правило, это не лучшим образом сказывается на продолжительности жизни несчастного путешественника. Таким образом, эти санкции являются чисто демонстративными.
Помимо санкций для физических лиц, в санкционном арсенале Америки имеется еще несколько видов оружия. Наиболее распространенными из них являются торговое эмбарго, финансовые санкции (ограничивающие доступ страны к доллару США или к международной банковской системе) и отраслевые санкции (направленные против конкретных секторов экономики данной страны — например, нефтедобывающей отрасли). В 1950-е годы, когда США начали применять санкции для достижения своих внешнеполитических целей, доступными были не все эти инструменты: в то время в арсенал экономического принуждения Вашингтона входили только торговые эмбарго. Они представляют собой наиболее известную и, пожалуй, самую простую для понимания форму экономических санкций: разрываются все торговые связи.
Самым знаменитым американским торговым эмбарго является введенное президентом Дуайтом Эйзенхауэром против Кубы в 1960 году — в ответ на решение кубинского лидера Фиделя Кастро национализировать три американских нефтеперерабатывающих завода. Однако истинная цель Белого дома состояла не в мести Кубе за захват заводов. В первую очередь Эйзенхауэр хотел сменить режим в Гаване: американской администрации было некомфортно осознавать, что близкий союзник Советского Союза находится менее чем в 100 милях от побережья Флориды. Смена политического строя на Кубе являлась первоочередной задачей Вашингтона, пока в рассадники коммунизма не превратились другие страны Латинской Америки.
В 1959 году США имели статус крупнейшего торгового партнера Кубы: на американские компании приходилось 73 % кубинского экспорта и 70 % импорта. Эмбарго США ввело запрет на любую торговлю через Флоридский пролив; коммерческие связи между США и Кубой внезапно оборвались, и кубинскому режиму пришлось экстренно заняться поисками других торговых партнеров для удовлетворения своих потребностей в импорте. Вашингтон понимал, что при такой зависимости Кубы от США эмбарго окажет на Гавану огромное экономическое давление. С этой точки зрения блокада имела безоговорочный успех. Согласно данным ООН, с 1960 года эмбарго обошлось Кубе в 130 млрд долларов, и эта сумма продолжает расти [“U. S. Trade Embargo Has Cost Cuba $130 Billion, U. N. Says”, Reuters, May 9, 2018, https://www. reuters. com/article/us-cuba-economy-un-idUSKBN1IA00T.]. И все же, несмотря на столь ощутимые экономические издержки, американское эмбарго против Кубы не достигло поставленной Вашингтоном цели — смены правящего режима.
Оценить эффективность санкций сложно, поскольку у нас нет противоположной картины: никто не знает, как развивалась бы ситуация, если бы они не вводились. Однако трудно найти доказательства того, что санкции вызвали на Кубе какие-то изменения, идущие на пользу США. Самая простая иллюстрация этого: спустя шесть десятилетий после прихода Кастро к власти на Кубе все еще сохраняется коммунистическая однопартийная система.
Долговечность режима отчасти отражает способность Кубы адаптироваться к условиям американской блокады. После введения эмбарго Гавана быстро углубила связи с Советским Союзом. Москва начала покупать сахар, который Куба ранее экспортировала в США. Кроме того, после прекращения экспорта американских энергоносителей на остров Советский Союз занялся поставками столь необходимой кубинскому режиму нефти. Недавно Куба начала развивать отношения с Китаем, и сегодня Пекин превратился в крупнейшего торгового партнера страны, поставляя Гаване технику и потребительские товары [“Cuba Country Forecast”, Economist Intelligence Unit, 2020.]. С этой точки зрения эмбарго Кубы, возможно, оказалось вполне выгодно России и Китаю. Ирония судьбы, поскольку обе эти страны принадлежат к числу главных противников Америки.
Укрепление связей Гаваны с Москвой и Пекином — одна из причин провала кубинского эмбарго. Еще одна причина заключается в том, что Америке не удалось убедить своих союзников присоединиться к блокаде острова; партнеры США никогда не воспринимали Кубу как угрозу своей безопасности. Несмотря на эмбарго, Куба продолжает свободно торговать с другими странами: Канада (которую едва ли можно назвать врагом США) — один из крупнейших торговых партнеров Кубы [“Cuba Country Forecast”, Economist Intelligence Unit.]. Остров имеет торговые связи практически со всеми странами мира, за исключением США, и является крупным мировым поставщиком никеля и медикаментов.
Пожалуй, одним из главных достижений американского торгового эмбарго является то, что оно подтолкнуло Кубу к углублению торговых связей практически со всеми другими государствами мира. Американская блокада не привела к достижению ни одной из заявленных Вашингтоном целей на Кубе. Соединенным Штатам потребовалось несколько десятилетий, чтобы разработать более эффективную форму экономического принуждения. Примерно 40 лет спустя полигоном для испытания нового подхода к санкциям стала Северная Корея.
Санкции США против Северной Кореи, первоначально принявшие форму торгового эмбарго, восходят еще к Корейской войне в начале 1950-х годов. Цель этих санкций — способствовать смене режима в Пхеньяне — никогда с тех пор не менялась. Американская администрация всегда рассматривала правящую династию Кимов как угрозу национальной безопасности США. Кимы уже давно разрабатывают ракеты, способные поражать американские города. Кроме того, северокорейский режим продает оружие террористическим группировкам. Но Соединенные Штаты, по всей видимости, могут смириться со всем этим — с учетом незначительного экономического влияния Северной Кореи и удаленности этой страны от Америки.
Первоначально санкции США против Северной Кореи преследовали в основном символическую цель: они являлись наследием участия США в корейском конфликте. Также они дали толчок планам создания государственного агентства, отвечающего за санкции. В 1950 году перед только что появившимся и в то время вполне безобидным Управлением по контролю за иностранными активами (OFAC) Министерства финансов США поставили единственную задачу: управлять эмбарго против Северной Кореи.
В течение 50 лет у OFAC было мало работы, связанной с Кореей. Эмбарго существовало, но его повседневное соблюдение в основном проходило без каких-либо происшествий. Ситуация резко изменилась в 2003 году, когда Северная Корея вышла из международного договора, призванного предотвратить распространение ядерного оружия. Вскоре после этого ситуация стала еще более тревожной: Пхеньян начал проводить ядерные испытания. Это заставило США добавить к списку проступков Северной Кореи еще один, гораздо более серьезный: содействие распространению ядерного оружия. Отражая растущее неприятие военного вмешательства, США и другие западные державы выбрали санкционный путь давления на Пхеньян, чтобы заставить его отказаться от своих ядерных планов.
Вследствие того, что с необходимостью сдерживания Северной Кореи соглашался весь Запад, санкции против Пхеньяна вводились под эгидой ООН. В основном они направлены на ограничение импорта нефти и экспорта угля. Ограничивая доступ режима к энергоресурсам, западные страны надеются ослабить возможности Пхеньяна по разработке оружия. Той же логике следуют меры, ограничивающие экспорт из страны угля — одного из немногочисленных товаров, производимых режимом. Цель — создать Северной Корее финансовые трудности, чтобы снизить ее возможности по созданию ядерной бомбы.
Тот факт, что подход США к Северной Корее задействует и другие страны, свидетельствует о том, что Вашингтон извлек определенные уроки из кубинского эмбарго. Вместо того чтобы в одиночку бороться с режимом-изгоем, как это было в случае с Кубой, для введения санкций против Северной Кореи администрация привлекла к сотрудничеству своих союзников и Организацию Объединенных Наций. Это принципиальное отличие. В результате Пхеньян лишен возможности легко обойти американские санкции, развивая торговые связи с другими странами. Однако это не означает, что меры против Северной Кореи работают идеально. Даже самые продуманные торговые эмбарго можно обойти. Пожалуй, это самый большой их недостаток.
