В жесткой конкуренции Северная Корея занимает первое место в мировом рейтинге нарушителей санкций [“Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874”, UN, March 5, 2019, https://www. undocs. org/S/2019/171.]. За последние 20 лет северокорейские контрабандисты придумали изобретательные способы импорта нефти и экспорта угля сверх установленных ООН уровней. Один из наиболее распространенных приемов заключается в отключении транспондеров — устройств слежения в режиме реального времени — на судах, участвующих в незаконной торговле. Суда, на которых отключены транспондеры, не отображаются в международных системах слежения, что позволяет им совершать так называемые «темные рейсы» [Marianna Parraga, Rinat Sagdiev, and Parisa Hafezi, “Special Report: Phantom Oil Buyers in Russia, Advice from Iran Help Venezuela Skirt Sanctions”, Reuters, November 10, 2020, https://www. reuters. com/article/venezuela-oil-exports-special-report/special-report-phantom-buyers-in-russia-advice-from-iran-help-venezuela-skirt-sanctions-idUSKBN27Q2CB.]. Поэтому трудно обнаружить используемую Северной Кореей незаконную перевалку нефти или угля с судна на судно посреди Восточно-Китайского моря — особенно дистанционно.
Если северокорейские контрабандисты не выключают транспондеры, чтобы не вызывать подозрений, они, как правило, скрывают истинный порт назначения своих судов. Например, делают вид, что направляются в африканские порты, а на самом деле следуют в северокорейские воды. Чтобы договориться о встрече для перевалки груза с судна на судно, экипажи отправляют друг другу свои координаты через популярную китайскую систему обмена сообщениями WeChat. На этом северокорейские контрабандисты не останавливаются. Они также меняют внешний вид судов, участвующих в незаконной деятельности, и поэтому службы безопасности испытывают затруднения с распознанием этих судов на спутниковых снимках.
В 2018 году инспекторы ООН обнаружили прекрасный пример сочетания всех этих методов обхода санкций. Они отслеживали местонахождение судна «Юк-Тун» (Yuk-Tung), попавшего под ограничения ООН за помощь Северной Корее в нелегальном импорте нефти [“Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874”, UN.]. После нескольких месяцев расследования инспекторы ООН установили, что владельцы судна «Юк-Тун» разработали тщательно продуманную стратегию по уклонению от международных санкций.
Прежде всего, контрабандисты подделали идентификационные данные судна в международных системах слежения. Они выдавали «Юк-Тун» за судно «Майка» (Maika) под панамским флагом. Настоящее судно «Майка» принадлежало легальной компании, никак не связанной с Северной Кореей. На устройствах слежения местонахождение судна-нарушителя «Юк-Тун» отображалось как местонахождение вполне законопослушной «Майки». Тем временем настоящее судно «Майка» стояло на якоре у африканского города Ломе. Службы безопасности, пытавшиеся отследить местонахождение «Юк-Туна», наблюдали перемещения «Майки» в Гвинейском заливе.
Планы контрабандистов не ограничивались подменой информации. Они сделали фальшивое свидетельство о регистрации судна «Юк-Тун», использовав название «Майка». Экипаж «Юк-Туна» также перекрасил свой корабль, удалив прежний логотип YT, и заменил международный идентификационный номер «Юк-Туна» на корме номером «Майки». Владельцы «Юк-Туна» не случайно выбрали «Майку»: «Юк-Тун» и «Майка» — систершипы (однотипные корабли), построенные в одном году и имеющие сходный внешний вид. Службы безопасности, обнаружившие деятельность судна, похожего на «Юк-Тун», которому санкции ООН запрещали плавать, приняли его за не подпадающую под санкции «Майку».
Все эти изощренные приемы позволили «Юк-Туну» в течение нескольких месяцев незаметно осуществлять незаконную перевалку нефти с судна на судно у побережья Северной Кореи. Стоимость этих нелегальных поставок была значительной: по мнению инспекторов ООН, она составила около 7,5 млн долларов США. Кажется, что это много, однако схема с «Юк-Туном», раскрытая ООН, представляет лишь вершину айсберга. Многие другие суда занимаются подобной деятельностью на протяжении целых десятилетий, наглядно иллюстрируя, каким образом страны-адресаты приспосабливаются к обходу торговых эмбарго.
Ловкость, с которой северокорейский режим обходит санкции, подчеркивает недостатки торговых эмбарго [Eleanor Albert, “What to Know About Sanctions on North Korea”, Council on Foreign Relations, last updated July 16, 2019, https://www. cfr. org/backgrounder/what-know-about-sanctions-north-korea.]. Первая проблема заключается в том, что такие блокады крайне сложно контролировать. Страны, применившие санкции, не имеют возможности досматривать все грузовые самолеты и суда, перемещающиеся по планете. Даже если ограничиться морской контрабандой, нужно учесть, что в международных водах курсирует около 100 тысяч грузовых судов [“Review of Maritime Transport 2019”, UN, October 30, 2019, https://unctad. org/en/PublicationsLibrary/rmt2019_en. pdf.]. Если проверять их раз в месяц, то потребуется 1,2 млн проверок в год, то есть примерно 3300 проверок в день, причем по всему Мировому океану. Это невозможно, даже если бы этим ежедневно круглый год занимались все правоохранительные органы мира.
Еще одна проблема заключается в том, что в большинстве случаев торговые эмбарго не достигают своей цели. Они редко наносят ущерб влиятельным элитам режимов-изгоев. В качестве примера можно привести Северную Корею. Более 40 % населения этой страны (то есть свыше 10 млн человек) недоедают [“Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874”, UN.]. Девять миллионов жителей не имеют доступа к базовым медицинским услугам. Около 20 % северокорейских детей отстают в росте вследствие плохого питания и постоянных инфекций. При этом представители северокорейской элиты продолжают получать предметы роскоши благодаря сетям, созданным Пхеньяном для обхода эмбарго ООН.
Блокады также затрудняют деятельность гуманитарных организаций. Теоретически эмбарго не должно осложнять их работу. Однако большинство международных агентств считают санкции основной помехой для своей деятельности в странах-изгоях, таких как Северная Корея. Например, часто жалуются, что эмбарго ООН запрещает экспорт в Северную Корею насосов для очистки воды и оборудования для производства продуктов питания, что препятствует доступу населения к чистой воде и еде.
На эту критику ООН отвечает так: крайне сомнительно, что Пхеньян, обзаведясь подобными товарами, начнет использовать их для улучшения санитарии и производства продуктов питания. Скорее всего, насосы применят для откачки воды из нелегальных угольных шахт. Оборудование для производства продуктов питания приспособят для производства товаров, которые, по мнению режима, важнее, чем продовольствие, — например, ядерного оружия.
Все это так. Но эти рациональные соображения мало утешают сотрудников гуманитарных организаций, которые опасаются, что при вводе санкций часто игнорируется сопутствующий вред людям. Отношения между налагающими санкции государственными служащими Министерства финансов США и работниками гуманитарных организаций зачастую холодны (в лучшем случае), а в большинстве ситуаций позиции сторон кажутся просто несовместимыми.
Осознавая эти недостатки, в начале 2000-х годов OFAC организовало «мозговой штурм» в надежде придумать нечто более удачное, нежели торговое эмбарго. Перед агентством стояли три задачи. Усовершенствованные санкции должны стать более адресными, нежели полное торговое эмбарго, щадить гражданское население и одновременно наносить ущерб спаянным элитам. Они должны быть более сложными для обхода. И, пожалуй, самое главное — от новых методов требовался больший ущерб режимам-изгоям, нежели от торгового эмбарго. Исходя из этих целей, OFAC приступило к работе.
В ходе этой деятельности в 2003 году сотрудники OFAC обнаружили, что один из малоизвестных банков в Макао — Banco Delta Asia (BDA) — проводит огромное количество транзакций для Северной Кореи [Juan Zarate, Treasury’s War (New York: Public Affairs, 2013), 219.]. Управление заподозрило, что здесь что-то кроется. С помощью разведывательных служб OFAC принялось копать глубже. После тщательного расследования кусочки головоломки сложились в ошеломляющую картину. Более 20 лет [“Finding That Banco Delta Asia SARL Is a Financial Institution of Primary Money Laundering Concern; Notice Financial Crimes Enforcement Network; Amendment to the Bank Secrecy Act Regulations — Imposition of Special Measure Against Banco Delta Asia SARL; Proposed Rule”, U. S. Treasury, September 20, 2005, https://www. fincen. gov/sites/default/files/shared/finding_banco. pdf.] северокорейский режим использовал сети банков, связанных с Banco Delta Asia, для ведения нелегального бизнеса за рубежом и последующего возвращения незаконных доходов в Пхеньян [Dianne Rennack, “North Korea: Economic Sanctions”, Congressional Research Service, October 17, 2006, https://fas. org/sgp/crs/row/RL31696. pdf.].
Специалисты OFAC быстро поняли, что на кону стояли огромные суммы. Северная Корея является крупным (и, вероятно, самым искусным) мировым игроком в области подделки американских банкнот номиналом 100 долларов. Страна также преуспела в контрабанде метамфетамина и героина. В начале 2000-х годов Северная Корея получала около 500 млн долларов в год от подделки банкнот и еще 100–200 млн долларов от наркоторговли [Raphael Perl, “Drug Trafficking and North Korea: Issues for U. S. Policy”, Congressional Research Service, January 25, 2007, https://fas. org/sgp/crs/row/RL32167. pdf.]. Эти средства шли на финансирование военных целей Пхеньяна.
Расследование OFAC раскрыло всю схему. Управление установило, что во многих из этих операций участвовал банк Banco Delta Asia, оказавшийся не чем иным, как единственным финансовым каналом между Северной Кореей и остальным миром. Но на этом договоренности между Пхеньяном и этим учреждением не заканчивались. Они также позволяли Северной Корее размещать на счетах Banco Delta Asia массу фальшивых денег [Zarate, Treasury’s War, 226.]. После этого северокорейские контрабандисты и дипломаты могли, не привлекая внимания, снимать деньги в банкоматах в любой точке мира. По мнению аналитиков OFAC, действия против Banco Delta Asia стали бы идеальным способом давления на Пхеньян. Однако имелась одна загвоздка: в то время санкционный арсенал США ограничивался торговыми эмбарго. Управление не предложило никаких принудительных мер против Banco Delta Asia.
На тот момент прошло еще немного времени после событий 11 сентября 2001 года, и Северная Корея не являлась главным приоритетом для OFAC. Значительную часть своих ресурсов Управление направляло на отслеживание финансовых операций террористов. Финансирование терактов 11 сентября обошлось «Аль-Каиде» примерно в 450 тысяч долларов США [John Roth, Douglas Greenburg, and Serena Wille, “Monograph on Terrorist Financing”, National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States, 2004, accessed June 17, 2020, https://govinfo. library. unt. edu/911/staff_statements/911_TerrFin_Monograph. pdf.]; в начале 2000-х годов годовой бюджет этой террористической группировки составлял около 30 млн долларов. Без доступа к международным финансовым каналам и без банков, готовых проводить незаконные операции, финансирование террористических атак осложняется и обходится дороже. Вскоре сотрудники OFAC пришли к выводу, что те же самые рассуждения можно применить не только к террористическим группам, но и к целым странам — например, к Северной Корее.
