Специалисты OFAC подумали: почему бы не нанести удар по международному банку, от которого так зависит финансирование незаконной деятельности Пхеньяна? Если следовать логике, разрыв связей между Banco Delta Asia и международной банковской системой лишит Северную Корею возможности отмывать и возвращать доходы от своей нелегальной деятельности за рубежом. Без денег режиму будет сложнее финансировать ядерное оружие и, возможно, продолжать свое существование. Так родилась концепция финансовых санкций, направленных против банковских связей. Они актуальны и по сей день.
Идея финансовых санкций весьма проста. Без участия банков трудно привлечь средства, вести международный бизнес или отмывать доходы от незаконной деятельности. Наличные деньги — это прекрасно, но банкноты громоздки и непрактичны для перевозки. Для передачи больших сумм денег необходимы банковские переводы, а значит, и банки для их обработки. Вместо того чтобы вводить торговые эмбарго, которые трудно реализовать и легко обходить, Соединенные Штаты решили преследовать банки, проводящие транзакции для режимов-изгоев, и начали с Banco Delta Asia.
У Соединенных Штатов не было намерения замораживать счета Северной Кореи в Banco Delta Asia. В любом случае США не имели для этого полномочий; при всей своей мощи OFAC остается американским ведомством, которое может заморозить исключительно банковские счета, принадлежащие Соединенным Штатам. Вместо этого OFAC предложило банку Banco Delta Asia, казалось бы, простой выбор: либо прекратить сотрудничество с Пхеньяном, либо оказаться исключенным из американской финансовой системы. Банковские руководители во всем мире содрогаются, услышав о разрыве связей банка с американской финансовой системой: без этого финансовые учреждения не могут использовать американский доллар. Если учесть мировой авторитет доллара США, то для банков это равносильно смертному приговору [Marc Aubouin, “Use of Currencies in International Trade: Any Changes in the Picture?” World Trade Organization, May 2012, https://www. wto. org/english/res_e/reser_e/ersd201210_e. pdf.].
Не смущаясь, Banco Delta Asia выбрал второй вариант и продолжил свои прибыльные операции с Пхеньяном (которые он с самого начала отрицал). После этого сотрудники OFAC наложили на банк финансовые санкции, запретив ему использовать доллар США. Слухи о возможных санкциях уже спровоцировали массовое бегство из банка. К тому моменту, когда Banco Delta Asia фактически оказался под американскими санкциями, его клиенты уже забрали из банка треть своих вкладов [Mark Gaylord, “The Banco Delta Asia Affair: The USA PATRIOT Act and Allegations of Money Laundering in Macau”, Crime Law and Social Change 50 (2008): 293–305, https://doi. org/10.1007/s10611–008–9127–3.].
Удар оказался сильным, но OFAC на этом не остановилось. Управление связалось с международными банками, которые раньше работали с Banco Delta Asia. Американцы предупредили эти учреждения о рисках сотрудничества с сомнительными организациями. Получив такой сигнал, международные банки стали хорошенько думать, прежде чем вести дела с мутными партнерами. Вскоре Banco Delta Asia оказался изгоем на международной финансовой арене, и с ним не желала связываться ни одна солидная финансовая организация. Закрылось несколько международных банков, ранее сотрудничавших с Banco Delta Asia в интересах Северной Кореи. (В конце 2020 года США сняли ограничения в отношении Banco Delta Asia.) [“Financial Crimes Enforcement Network; Repeal of Special Measure Involving Banco Delta Asia (BDA)”, Federal Register, October 8, 2020, https://www. federalregister. gov/documents/2020/08/10/2020–17143/financial-crimes-enforcement-network-repeal-of-special-measure-involving-banco-delta-asia-bda.]
Финансовые санкции нанесли ущерб Северной Корее гораздо эффективнее, нежели торговые эмбарго. Воздействие на банк и уничтожение единственного канала, через который осуществлялись международные банковские операции Северной Кореи, стали серьезным ударом по Пхеньяну. С тех пор Пхеньян усовершенствовал трюки по обходу санкций и нашел другие способы финансирования своей незаконной деятельности по всему миру. Однако один из высокопоставленных северокорейских чиновников вскоре после разоблачения Banco Delta Asia признался американскому представителю: «Вы наконец-то нашли способ причинить нам вред» [Zarate, Treasury’s War, prologue, x.]. Так родились финансовые санкции. Вскоре их с высокой эффективностью применят против Ирана.
2
Удар по больному месту
Эра финансовых санкций
Успех Управления по контролю за иностранными активами (OFAC) в борьбе с Северной Кореей оказался потрясающим. Перекрыв доступ одного банка к американской финансовой системе, ведомство нанесло серьезный удар по Пхеньяну. Сотрудники OFAC все еще праздновали эту победу, когда получили указание заняться Ираном. Как и Северная Корея, этот исламский режим занимает одно из первых мест в мировом рейтинге стран-изгоев. Тегеран давно спонсирует мировой терроризм через «Хезболлу» — свой ливанский военно-политический филиал. С точки зрения Вашингтона, поддержка Ираном военизированных группировок в Йемене, Сирии и Ираке также представляет собой угрозу стабильности на Ближнем Востоке.
Однако основное беспокойство Америки, как и в случае с Северной Кореей, вызывают ядерные амбиции Ирана. Тегеран утверждает, что его ядерная программа преследует исключительно гражданские цели, однако большинство экспертов и западных правительств думают иначе: они уверены, что исламский режим хочет создать атомную бомбу. Израильское правительство убеждено, что если Тегерану удастся получить ядерное оружие, то Израиль будет стерт с лица земли. При таком сценарии существует явный риск, что и другие страны Ближнего Востока, такие как Саудовская Аравия, Турция или Египет, захотят стать ядерными державами. Это подорвет многолетние усилия Вашингтона по сдерживанию распространения ядерного оружия [Thomas Friedman, “Biden Made Sure ‘Trump Is Not Going to Be President for Four More Years,’ ” New York Times, December 2, 2020, https://www. nytimes. com/2020/12/02/opinion/biden-interview-mcconnell-china-iran. html.].
Опасения по поводу ядерных устремлений Ирана особенно усилились в начале 2000-х годов, когда группа иранских эмигрантов раскрыла усилия Тегерана по созданию ядерных центрифуг [“Implementation of the NPT Safeguards Agreement in the Islamic Republic of Iran”, IAEA Report to the Board of Governors, June 6, 2003, https://www. iaea. org/sites/default/files/gov2003–40. pdf.]. К тому времени страна уже более двух десятилетий находилась под санкциями США. В 1979 году кризис с заложниками в Тегеране [4 ноября 1979 года толпа в Тегеране захватила американское посольство со всеми дипломатами, а новое исламское правительство Ирана поддержало эти действия. (Прим. пер.)] заставил президента Джимми Картера наложить запрет на импорт иранской нефти и заморозить иранские активы в 12 млрд долларов, размещенные в американских банках [Kenneth Katzman, “Iran Sanctions”, Congressional Research Service, accessed April 25, 2020, https://fas. org/sgp/crs/mideast/RS20871. pdf.]. В 1980-х годах Вашингтон также ввел эмбарго на поставки оружия Тегерану — в ответ на ирано-иракскую войну.
Санкции ужесточились в 1990-е годы, когда президент Билл Клинтон установил полноценную торговую блокаду Ирана из-за поддержки этой страной исламистских террористических группировок, таких как ХАМАС в Палестине. Это эмбарго стало также реакцией на первые признаки того, что Иран стремится запустить ядерную программу. И все же эффективность этих санкций оказалась умеренной. В начале 2000-х годов глобальные усилия Ирана по спонсированию терроризма только наращивались — как и повышались ядерные амбиции страны.
К разочарованию OFAC, подход, который управление использовало против Banco Delta Asia, в отношении Ирана не сработал бы. Пхеньян уже давно является парией на мировой арене, в то время как Тегеран обладает крупными запасами нефти и газа, что делает его значимым игроком на мировых энергетических рынках. В начале 2000-х годов из-за многолетнего торгового эмбарго Вашингтона исламский режим был слабо связан с Соединенными Штатами, зато Иран имел серьезные коммерческие контакты с европейскими странами, такими как Германия, а также с ближневосточными соседями, в частности с Дубаем и Турцией.
В отличие от Северной Кореи, Иран не полагался на единственный финансовый канал для торговли с остальным миром; Тегеран поддерживал связи со множеством международных банков, включая ряд авторитетных европейских и азиатских финансовых учреждений. Применение ограничительных мер к Banco Delta Asia, малоизвестному банку в Макао, сотрудничавшему с Северной Кореей, было вполне оправданно. Напротив, наложить санкции на десятки крупнейших финансовых учреждений из стран-союзниц абсолютно нереально: подобные меры почти наверняка спровоцировали бы мировой финансовый кризис и нанесли бы серьезный ущерб экономике самих Соединенных Штатов.
У OFAC возникла другая идея: а как насчет того, чтобы заняться иранскими банками? На бумаге такая стратегия выглядела многообещающе: Соединенные Штаты разорвут связи между Ираном и мировой финансовой системой, что приведет к удушению иранской экономики и замедлению воплощения в жизнь ядерных амбиций Тегерана. Для реализации этой стратегии в распоряжении США имелось мощное оружие — доллар США, который Иран использовал для ведения международной торговли и экспорта нефти. Как и в случае с Banco Delta Asia, иранские банки, попавшие под санкции, потеряли бы доступ к американской валюте.
Такие санкции имели дополнительное преимущество, которое облегчало их реализацию для американских политиков: большинство иранских банков, на которые OFAC хотело наложить ограничения, участвовали в финансировании террористических операций «Хезболлы» по всему миру [“Fact Sheet: Designation of Iranian Entities and Individuals for Proliferation Activities and Support for Terrorism”, U. S. Treasury, October 25, 2007, https://www. treasury. gov/press-center/press-releases/Pages/hp644. aspx.], например, нападения на казармы американских и французских военных в Ливане в 1983 году [“Bombings in Beirut”, New York Times, October 25, 1983, https://www. nytimes. com/1983/10/25/nyregion/tuesday-october‐25–1983-bombings-in-beirut. html.], захвата рейса 847 авиакомпании TWA в 1985 году [Carla Humud, “Lebanese Hezbollah”, Congressional Research Service, accessed March 18, 2021, https://crsreports. congress. gov/product/pdf/IF/IF10703.] или взрыва израильского посольства в Буэнос-Айресе в 1992 году [Matthew Levitt, “Hezbollah: A Case Study of Global Reach, Remarks to a Conference on Post-Modern Terrorism: Trends, Scenarios, and Future Threats”, American Civil Liberties Union, September 8, 2003, https://www. aclu. org/sites/default/files/field_document/ACLURM001616. pdf.].
Предложенный подход пришелся по душе администрации США, и вскоре OFAC занялось введением финансовых санкций против крупнейших банков Ирана. В 2006 году управление начало с банка «Садерат», который представлял собой основное финансовое звено между Тегераном и «Хезболлой» [“Treasury Cuts Iran’s Bank Saderat Off from U. S. Financial System”, U. S. Treasury, September 8, 2006, https://www. treasury. gov/press-center/press-releases/Pages/hp87. aspx.]. В последующие месяцы в список OFAC были включены и другие иранские банки, в том числе «Мелли» (крупнейший банк страны), «Меллат» и «Сепах» [“Fact Sheet: Designation of Iranian Entities”, IU. S. Treasury.]. Санкции перекрыли этим банкам доступ к мировым банковским каналам, затруднив международные транзакции. Был запущен процесс, который в конечном итоге привел к полной финансовой изоляции Ирана [Данное утверждение автора является полемическим преувеличением, поскольку из примеров ниже (отслеживание операций через SWIFT) ясно следует, что Иран продолжал осуществлять финансовые операции и, следовательно, его банковская система не была полностью изолирована. (Прим. науч. ред.)].
