В начале 2014 года, когда американские и иранские дипломаты были заняты обсуждением ядерной сделки, Россия присоединила Крым и начала поддерживать сторонников независимости на востоке Украины. Резкие действия Москвы вызвали недоумение в западных странах: зачем Кремлю рисковать войной с Западом из-за небольшого полуострова, который 60 лет назад передал Украине советский руководитель Никита Хрущев? Европа и Америка сочли, что нужно действовать быстро, чтобы не дать России занять более значительную часть Восточной Европы [Kadri Liik, “Into the Jungle”, Berlin Policy Journal (January/February 2019), https://berlinpolicyjournal. com/into-the-jungle.]. Целесообразно было применить санкции.

Разработка санкций подразумевает тщательное изучение сильных и слабых сторон предполагаемого адресата. В OFAC давно знали, что энергетический сектор является и главным богатством России, и ее ахиллесовой пятой. Добыча нефти и газа составляет примерно треть экономики России, обеспечивая половину налоговых поступлений и почти две трети экспорта страны [Расчеты автора с использованием данных Economist Intelligence Unit, март 2021 года.]. Соответственно, нацеливание на российский энергетический сектор выглядело надежным способом нанести смертельный удар по Кремлю.

Но именно потому, что российский нефтегазовый сектор настолько велик, американские и европейские официальные лица столкнулись с непростой проблемой: если США ограничат доступ российских энергетических компаний к доллару США (возможно, путем введения санкций против этих компаний или против российских банков), Москва не сможет экспортировать углеводороды. Без доступа к российским нефти и газу электростанции и заводы многих стран просто остановятся.

Одно дело — введение эмбарго против Кубы и Северной Кореи, второстепенных игроков на мировой экономической арене: мировая экономика при этом не страдает ни на йоту. Глобальным влиянием иранской экономики пренебрегать нельзя, учитывая огромные энергетические ресурсы Тегерана, но и оно остается ограниченным. Совсем другое дело — «наказание» России, которая в 2014 году была шестой по величине экономикой мира и крупнейшим производителем нефти и газа. Неправильно введя санкции в отношении России, западные страны рисковали навредить себе.

Сложившаяся ситуация больше беспокоила европейские правительства. Наследие холодной войны означает, что Россия уже давно является для США второстепенным торговым партнером, и Вашингтон, вероятно, мог бы разорвать все связи с Москвой без особого ущерба для американской экономики. В то же время Европа находится в совершенно ином положении: Россия — ее сосед, и в 2014 году Москва обеспечивала около трети импорта энергоносителей в Евросоюз [“From Where Do We Import Energy and How Dependent Are We?”, Eurostat, accessed February 15, 2021, https://ec. europa. eu/eurostat/cache/infographs/energy/bloc‐2c. html.]. Санкции против российского нефтегазового сектора оказались бы в целом безболезненными для США, но катастрофой для Евросоюза.

Такое несовпадение интересов привело к острым дискуссиям между Вашингтоном и Брюсселем. Американская администрация хотела проявить жесткость, что означало нацеленность на российский экспорт нефти и газа. Эта перспектива вызывала тревогу у европейских стран, которые в ходе бесчисленных (и часто казавшихся бесконечными) поздних совещаний настаивали на более мягких мерах. Страны ЕС также опасались, что санкции против российского экспорта энергоносителей приведут к скачку мировых цен на нефть, что негативно скажется на мировой экономике. После кризиса суверенной задолженности в еврозоне Европейский союз не хотел идти на подобный риск.

Еще большее беспокойство европейских стран вызывало обстоятельство, связанное со временем возникновения кризиса. Напряженные трансатлантические дискуссии по разработке санкций против России начались в холодном феврале, зимой, когда Европа больше всего нуждается в энергоресурсах. Лидеров ЕС не вдохновляла перспектива сообщить европейским гражданам, что им придется несколько месяцев обходиться без тепла ради Крыма, о существовании которого до присоединения его к России мало кто из европейцев слышал [Подобные заявления были в ходу во время присоединения Крыма в апреле 1783 года и позднее, во время «Очаковского кризиса» 1791 года, когда европейские союзники Великобритании выражали нежелание терпеть убытки и вступать в конфронтацию с Россией из-за «клочка бесплодной земли, который не всякий найдет на карте» (см.: Соколов А. Б. «Очаковское дело». Англо-российский конфликт 1791 года // Отечественная история. 2002. № 4. С. 3–22. (Прим. науч. ред.)].

Еще одной головной болью для США и Евросоюза оказался тот факт, что в России работали многие западные энергетические компании, предоставлявшие Москве самые современные технологии для освоения все более отдаленных месторождений нефти и газа. Британская BP, американская Exxon, итальянская ENI, французская Total и другие корпорации запустили в России многомиллиардные проекты. Они не собирались терять свои инвестиции и позаботились довести до сведения своих правительств, насколько решительно они выступают против ограничительных мер. В аргументах против санкций, которые руководители этих компаний представляли правительствам европейских стран, немаловажное значение имело стоящее на карте количество рабочих мест на родине.

Оставалось последнее препятствие. Россия — это не Куба, не Северная Корея и не Иран, которые уже давно являются государствами-изгоями. В начале 2014 года Россия была членом тогдашних групп G8 и G20, а также союзником Европы и (в меньшей степени) США в войне с терроризмом. Страны по обе стороны Атлантики хотели дать российскому руководству возможность сохранить лицо, разрядив или остановив конфликт. В конце концов, целью санкций было именно предотвращение дальнейшей эскалации противостояния с Украиной. В любом случае Россия выглядела слишком большой мишенью: жесткие санкции были бы губительны не только для Москвы, но и для европейских союзников Вашингтона. Требовалась более проработанная форма санкций.

Компромисс, найденный Соединенными Штатами для оказания максимального давления на Россию при сохранении экономических интересов Европы, представлял собой доработку финансовых санкций. Вместо того чтобы накладывать на российские банки сплошные санкции, которые не позволили бы Москве экспортировать нефть и газ из-за лишения доступа к американскому доллару, Вашингтон применил более адресный подход. Америка выбрала в качестве целей три основных столпа российской экономики: энергетический, финансовый и военный секторы. Для этого OFAC разработало новую концепцию — отраслевые санкции. Такие санкции направлены на секторы (отрасли) экономики, а не на отдельных лиц, банки или компании.

Американский подход ограничил доступ России к двум важнейшим западным товарам: масштабным, хорошо функционирующим рынкам капитала и технологиям добычи нефти и газа. Некоторым крупнейшим российским компаниям, работающим в сфере энергетики (например, крупнейшей нефтяной компании «Роснефть»), обороны (например, «Рособоронэкспорту», который является посредником в экспорте российского оружия) и финансов (например, государственным банкам ВТБ и Сбербанку), было запрещено привлекать средне- и долгосрочные долговые обязательства в Соединенных Штатах, что ограничило их финансовые возможности на рынках капитала. При этом крайне важно, что указанные меры не затронули их доступ к доллару США.

Однако наиболее значимые положения американских санкций против России касаются энергетического сектора. В рамках пакета санкций против России Вашингтон ограничил возможности американских энергетических компаний по разведке и добыче углеводородов в Арктике, где находится большая часть нетронутых запасов нефти и газа России. Под запрет также попал и экспорт в Россию нефтебурового оборудования американского производства. Эта мера имела обратную силу: пришлось аннулировать даже существующие контракты.

Для Москвы освоение месторождений в Арктике имеет критически важное значение: в долгосрочной перспективе эти запасы должны прийти на смену истощающимся месторождениям Урала и Сибири. Разведка нетронутых ресурсов в Арктике весьма непроста: месторождения энергоносителей расположены глубоко под Северным Ледовитым океаном, который большую часть года находится в замерзшем состоянии. Россия понимает, что для достижения успеха ей необходимо достаточное финансирование, а также западные (в идеале — американские) технологии. Перекрыв российским энергетическим компаниям доступ к заемным средствам в США и отрезав Москву от американских технологий, санкции нанесли серьезный удар по российскому энергетическому сектору.

Если совсем прижмет, Россия сможет получить необходимое финансирование из Китая; в 2016 году китайские банки ссудили 12 млрд долларов возглавляемому Россией консорциуму энергетических компаний, чтобы спасти газовый мегапроект «Ямал» стоимостью 27 млрд долларов после того, как санкции привели к проблемам с его финансированием [James Marson, “Russian Natural-Gas Project Gets Funding from China”, Wall Street Journal, April 29, 2016, https://www. wsj. com/articles/russian-natural-gas-project-gets-funding-from-china‐1461934776.]. Однако со временем привлечение финансирования из Китая может усложниться. Условия, предлагаемые китайскими банками, также могут оказаться непривлекательными, но других альтернатив у российских энергетических компаний не будет.

Еще одной проблемой для России станет поиск необходимых технологий. И опять китайские фирмы тоже будут только рады помочь, однако китайские поставки, возможно, не удовлетворят потребности Москвы: российские энергетические компании привыкли работать с первоклассным оборудованием западного производства, а адаптация к другим стандартам может вызвать затруднения. Итог очевиден: сузив варианты с финансированием и закрыв доступ к американским технологиям, санкции, введенные США в 2014 году, ограничат возможности России оставаться в ближайшие десятилетия одним из главных игроков на мировой энергетической арене. Для российского руководства это представляет существенную угрозу.