1.1.4. Изменения партийного законодательства

Изменения в Федеральный закон «О политических партиях» в 2008–2011 годах вносились 16 раз. Из них 8 раз изменения вносились только в закон о партиях, 2 раза — одновременно в закон о партиях и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Еще 6 раз изменения вносились одновременно в избирательное и партийное законодательство, при этом изменения в законе о партиях играли вспомогательную роль, поэтому в данном подразделе они не будут обсуждаться. Кроме того, был принят отдельный Федеральный закон «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами».

В целом изменения, внесенные в эти годы в закон о партиях, не меняли закон сколько-нибудь существенно. Пожалуй, самым важным был Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 144‐ФЗ, принятый по инициативе депутатов всех фракций. Этот закон увеличил государственное финансирование партий по итогам думских и президентских выборов сразу в четыре раза. Тем самым депутаты фактически увеличили финансирование сами себе. Впоследствии такая «щедрость» вошла в традицию, и в последующие годы государственное финансирование партий увеличивалось еще несколько раз.

А вот принятый по инициативе президента Федеральный закон от 28 апреля 2009 года № 75-ФЗ никакого значения не имел. Хотя данная инициатива была озвучена в Послании 2008 года. Президент тогда сказал: «Поэтапно должно быть снижено минимальное количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии». Почему это нужно было сделать именно поэтапно — осталось неясным. Закон провозгласил, что с 1 января 2010 года минимальное число членов партии снижалось с 50 до 45 тыс., а с 1 января 2012 года — до 40 тыс. Такое «нанопослабление» никак не повлияло на партийную систему: за период 2010–2011 годов ни одной новой партии не появилось. А в апреле 2012 года минимальное число членов партии было снижено сразу в 80 раз (см. подраздел 2.1.2).

Другое предложение Послания-2008, которое отразилось в законе о партиях, было связано с некоторым изменением порядка назначения глав регионов. Президент провозгласил, чтобы предложения по кандидатурам будущих руководителей субъектов РФ представлялись Президенту только партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах (и больше никем). В тот период (да и позже) во всех регионах партией-лидером была «Единая Россия»; таким образом, новый порядок фактически давал право выдвигать кандидатуры только этой партии, причем не региональным отделениям (что было бы вполне логично), а федеральному руководству (лидером «Единой России» в то время был глава Правительства В. В. Путин). При этом партия должна была после консультаций с Президентом предложить не менее трех кандидатур, у Президента оставалось право не согласиться со всем списком (чего ни разу не было), а затем Президент имел право выбрать любую из кандидатур без каких-либо ограничений.

Соответствующий закон был подписан президентом 5 апреля 2009 года, но 17 декабря 2009 года был принят новый закон, сокративший сроки описанных процедур. Реально при таких процедурах решение принимал Президент, а участие партии в данном процессе носило характер формализации согласований в высшем руководстве страны в условиях «тандемократии» [Подробно процессы назначения глав регионов в период 2009–2012 годов описаны в книге: Кынев А. В. Губернаторы в России: между выборами и назначениями. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2020. С. 550–579.].

Еще одно предложение Послания-2008 («парламентские партии должны иметь четко сформулированные гарантии освещения их работы в государственных СМИ») вылилось в Федеральный закон от 12 мая 2009 года № 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами».

В следующем Послании (от 12 ноября 2009 года) президент Д. А. Медведев предложил распространить на регионы гарантии равного освещения в СМИ деятельности партий, представленных в региональных парламентах. Соответствующий закон был им инициирован и подписан 6 мая 2010 года. Другое предложение из этого Послания («чтобы органы законодательной власти всех уровней как минимум одно заседание в году посвящали заслушиванию и обсуждению сообщений и предложений партий, не представленных в законодательных органах») было закреплено в Федеральном законе от 4 июня 2010 года № 116-ФЗ. Все эти нововведения имели сугубо косметический характер.

Еще три закона были внесены депутатами. Один — уточняющий условия прекращения государственной поддержки партии или ее регионального отделения (Федеральный закон от 8 ноября 2008 года № 200-ФЗ), второй — изменяющий порядок публикации программы партии: не после съезда, а после государственной регистрации (Федеральный закон от 3 ноября 2010 года № 289-ФЗ), третий — о возможности выдвижения кандидатов или списков коллегиальным постоянно действующим руководящим органом партии в случае отсутствия регионального отделения (Федеральный закон от 5 апреля 2011 года № 44-ФЗ). Кроме того, по инициативе Правительства РФ был принят Федеральный закон от 8 декабря 2011 года № 421-ФЗ с целью устранения противоречий и исключения несогласованности норм закона.

1.1.5. Изменения правил выдвижения и регистрации кандидатов и партийных списков

Изменению правил выдвижения и регистрации кандидатов и партийных списков были посвящены восемь федеральных законов, принятых в 2009–2011 годах. Самым важным из них был Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 3-ФЗ, отменивший избирательный залог на всех выборах. С такой законодательной инициативой выступило в 2008 году Законодательное собрание Пермского края, но ее повторил и президент Д. А. Медведев в своем Послании-2008. Отмена избирательного залога нанесла серьезный удар по конкуренции на выборах, поскольку система регистрации на основании подписей избирателей в тот период уже давала возможность отказывать любому неугодному кандидату.

Вслед за этим ужесточением произошло еще одно: непартийные общественные объединения были лишены права выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах (право выдвигать кандидатов по мажоритарным округам у них сохранилось). Следует отметить, что до 2008 года такие общественные объединения редко пользовались данным правом. Но как раз на выборах, прошедших в марте 2009 года в условиях сокращения числа политических партий, непартийные общественные объединения резко активизировались (см. подраздел 1.4.4). И в этот момент по инициативе нескольких депутатов от «Единой России», ЛДПР и «Справедливой России», в явном противоречии с предложениями, высказанными в Послании-2008, был принят Федеральный закон от 5 апреля 2009 года № 42-ФЗ, отменивший возможность выдвижения списков кандидатов непартийными общественными объединениями.

В Посланиях 2008 и 2009 годов речь шла и о возможности освобождения партий от сбора подписей. Так, в Послании-2008 было сказано: «Надо обсудить и возможность поэтапного снижения количества подписей избирателей, собираемых для участия в выборах в Государственную думу. А партии, которые в ходе следующих выборов в Государственную думу смогут набрать более 5 % голосов либо создавшие фракции в более чем трети региональных парламентов, надо полностью освободить от сбора подписей. Сегодня, напомню, такой привилегией обладают лишь партии, имеющие фракции в Государственной думе».

В Послании-2009 тема была продолжена: «Партии, не представленные в Государственной думе, но имеющие фракции в законодательных собраниях субъектов Федерации, следует освободить от сбора подписей для участия в региональных выборах в соответствующих регионах. Такой же принцип можно установить и для муниципальных выборов. И еще одно. Думаю, что в перспективе мы должны вообще отказаться от сбора подписей как метода допуска партии к выборам. Наше законодательство и без того достаточно требовательно к качеству партийного строительства. Оно обязывает партии иметь значительную численность, это прямо зафиксировано в законе, и действовать в большинстве регионов страны. Так что дополнительные тесты на массовую поддержку и организационные способности им проходить не нужно».

Из этих доводов должно было следовать, что непарламентские партии нужно немедленно освободить от сбора подписей. Тем более что в этот момент их оставалось всего три. Но такое освобождение было сделано только в 2012 году, причем одновременно с партийной реформой, снизившей требуемую численность партий, то есть убравшей главный аргумент для освобождения партий от сбора подписей и приведшей к взрывному росту числа партий (подробнее об этом см. подраздел 2.1.2).

А пока были реализованы другие тезисы Посланий 2008 и 2009 годов. Федеральный закон от 3 июня 2009 года № 108‐ФЗ содержал две новеллы. Первая предусматривала поэтапное [Характерный стиль того времени: смягчения — небольшие и при этом поэтапные, ужесточения — моментальные и резкие.] снижение требуемого числа подписей на выборах в Государственную думу: с 200 до 150 тыс. для выборов шестого созыва и до 120 тыс. для выборов следующих созывов. Как показали дальнейшие события, новелла сработала лишь на первом этапе: на выборах 2011 года трем непарламентским партиям пришлось собирать по 150 тыс. подписей, и они с этой задачей справились. Следующие выборы проводились уже по новому закону, и число подписей на них вернулось к 200 тыс.